Waterstof kan leren van eerdere transities

Voor de kansen van waterstof in de toekomstige energievoorziening kunnen we veel leren van eerdere transities in andere sectoren zoals de landbouw, de aardgassector, woningbouw en elektriciteitssector. Dit concluderen Daan Hulshof, Machiel Mulder en Peter Perey van het Centre for Energy Economics Research (CEER) van de Rijksuniversiteit Groningen. Deze lessen hebben met name betrekking op de financiële ondersteuning en de borging van publieke belangen.

Ook in eerdere transities stond de maatschappij voor grote opgaven. Vlak na de oorlog was er sprake van grote schaarste aan zowel voedsel als woningen. De overheid nam daarom, met succes, in korte tijd een reeks van maatregelen om deze problemen op te lossen. In de gassector kwam door de vondst van het aardgasveld in Groningen in 1959 er een geheel nieuwe energiebron bij, waarna de energievoorziening snel en grootscheeps werd aangepast aan de veranderde omstandigheden. Momenteel bevinden we ons weer in een energietransitie, nu van fossiele bronnen naar duurzame bronnen. Dit is vooral merkbaar in de elektriciteitssector, waar de overheid al geruime tijd hernieuwbare opwekking met wind en zon bevordert.

Voor waterstof lijkt de situatie vergelijkbaar. Om de klimaatdoelstellingen te halen wordt in veel landen veel verwacht van waterstof, omdat deze energiedrager op velerlei manieren kan worden toegepast zonder dat daar CO₂ bij vrij komt. De brede inzet van waterstof komt echter niet vanzelf van de grond, te meer doordat het maken ervan nog vrij duur is. Er moet nog een infrastructuur voor transport en opslag worden ontwikkeld. Producenten, distributeurs en gebruikers moeten allerlei zaken aanpassen om waterstof te kunnen toepassen voor verwarming, in het vervoer en als grondstof in de industrie. Om dit mogelijk te maken zal de overheid deze aanpassingen op diverse manieren moeten ondersteunen.

In de landbouw is gebleken dat een sector via het garanderen van minimumprijzen en verlenen van productiesubsidies, sterk kan worden gestimuleerd. De ervaringen in deze bedrijfstak laten echter ook zien dat het te lang doorgaan met zulke financiële ondersteuning kan leiden tot overproductie met een groot beslag op publieke middelen en aantasting van het milieu. Kortom, wanneer het overheidsbeleid te sterk gericht is op de belangen van één bepaalde sector of techniek, bestaat het risico dat de belangen van de samenleving als geheel achter de horizon verdwijnen. Het is daarom belangrijk om altijd uit te gaan van het primaire publieke belang, in het geval van waterstof de vermindering van CO₂-emissies.

De vormgeving van subsidies luistert nauw, zoals de ervaringen met duurzame stroom aantonen. Aanvankelijk waren de subsidies een vaste vergoeding voor stroom uit wind of zon, zonder goed rekening te houden met de precieze behoefte aan subsidie, wat leidde tot grote oversubsidiëring. Door subsidies slim te ontwerpen, bijvoorbeeld door het subsidiebedrag regelmatig aan te passen aan marktprijzen, worden zulke effecten voorkomen. De ervaringen in de elektriciteitssector laten ook zien dat de doelmatigheid van binnenlands beleid kan afnemen door beleidsmaatregelen in buurlanden. Door de stimulering van duurzame stroom in Duitsland, bijvoorbeeld, daalden ook de stroomprijzen in Nederland, waardoor hier meer subsidies nodig waren voor wind- en zonnestroom. Bij waterstofproductie kan dit ook gebeuren: door de buitenlandse maatregelen om waterstofproductie te stimuleren, zal de stroomprijs omhoog gaan, waardoor waterstofproductie (ook) in Nederland duurder zal worden. Het lijkt daarom meer voor de hand te liggen om waterstofproductie op Europese in plaats van op nationale schaal te stimuleren.

Financiële ondersteuning leidt overigens niet altijd tot meer aanbod, zoals we in de woningbouw hebben gezien. Met de hypotheekrenteaftrek zijn kopers jarenlang gestimuleerd om huizen te kopen, maar door de krapte in het aanbod leidde deze maatregel niet zozeer tot meer aanbod maar hogere koopprijzen. Deze ervaring laat zien dat het stimuleren van vraag alleen zin heeft als ook het aanbod toeneemt. Toegepast op de waterstofsector betekent dit dat stimulering van vraag, in bijvoorbeeld de industrie of het vervoer, alleen tot meer waterstofverbruik zal leiden wanneer meer groene waterstof kan worden geproduceerd, dat wil zeggen wanneer ook de productie van hernieuwbare stroom toeneemt. Zolang het aanbod van groene stroom beperkt is, betekent stimulering van het gebruik van groene waterstof dat de prijzen stijgen, niet dat er meer groene waterstof bijkomt.

Sterke financiële stimulering van één specifieke sector kan, aldus de onderzoekers, ook leiden tot negatieve effecten elders. In de landbouw bleek dit doordat de milieubelasting toenam. In de gassector lag sterk nadruk op maximalisatie van opbrengsten uit het Groningenveld; pas later ontstond aandacht voor de gevolgen voor de leefomgeving van de Groningers. Hieruit leren we dat het zaak is om tijdig overheidsdoelen bij te stellen, wanneer zulke effecten optreden. In het geval van waterstof is het denkbaar dat sterke stimulering van de waterstofproductie zal leiden tot de bouw van veel meer windparken, wat negatieve gevolgen kan hebben voor andere belangen zowel op land als de Noordzee.

De onderzoekers stellen samenvattend vast dat door een sterke gerichtheid op één bepaalde bedrijfstak andere publieke belangen uit het oog kunnen worden verloren. Dit risico groeit naarmate het beleid wordt vormgegeven in nauw overleg tussen overheid en de betrokken sector. In met name de landbouw en de gassector was er sprake van een nauwe verwevenheid van overheid en bedrijfsleven, waardoor de particuliere belangen van het bedrijfsleven en publieke belangen met elkaar vermengd raakten. Om te zorgen dat overheidsbeleid eerste en vooral het publieke belang dient, in het geval van waterstof is dat reductie van CO₂-emissies, is het zaak dat zij op afstand blijft van het bedrijfsleven en ook andere betrokkenen bij de besluitvorming betrekt.

Daan Hulshof, Machiel Mulder en Peter Perey (2021). Giving hydrogen a jump start; lessons learned from Dutch policies in other industries. CEER Policy Paper 9. 

Download hier het (Engelstalige) onderzoeksrapport.